□ 胡可明
清朝道光（1821——1850年）年间，发生在淮北盐区的纲盐改票，是淮盐史上又一次影响深远的盐法改革，诸多史书对此有所记载。陶澍是那次纲盐改票的主角，其一生关于盐法的奏疏共73条，大多是淮北盐区纲盐改票的内容，使得我们今天回溯淮盐发展历程，尤其是透析淮北的纲盐改票过程，有了一批价值极为重要的史料。本拙文仅以陶澍关于淮北纲盐改票的奏疏为主线，对此作一点研析，欢迎指教。
清之盐法沿袭明制，招商行运淮盐，谓之官督商销。受招盐商在官府注册，成为专商。专商之外其他人等不得行销食盐。两淮盐课（即盐税）甲于各区，乾隆朝时达于极盛。而起始于康熙、盛行于乾隆的淮商报效及其借贷官帑行盐偿付帑利愈重，反过来又使淮商受累深重。至嘉庆、道光朝时，商力已竭，引滞课亏，浮费日增，弊窦百出，致盐务疲敝盐法极坏。道光朝有些臣僚已上书改法之请，如侍讲学士顾莼、光禄寺卿梁中靖、太仆寺少卿卓秉恬、淮盐销区之一的江西省巡抚吴光悦等。为朝廷财收不降和统治地位稳固，道光皇帝选中办理治水、赈灾及漕粮海运政绩显著者陶澍来江苏，企望由其改变淮盐危局。
陶澍《恭谢奉旨补江苏巡抚折子》，言的是道光五年五月十八日接到内阁通知奉上谕，调为江苏巡抚。折子中道：“查苏省为江河要区，政务殷繁，财赋甲于他省。”足以说明道光皇帝对陶澍是重用的，且他也是体悟到皇帝的用意了。其于次月十五日接收了前任交接的巡抚关防等，正式上任。按照清制，除了盐务官吏行使盐务专职外，地方官吏亦有相关的盐务责任。其后，巡抚一职也为陶澍接触淮盐、了解两淮盐务提供了便利。
道光十年七月，陶澍上疏《恭报兼署两江督篆并谢赏加宫衔折子》，是言现任江督因病告假两月，由其兼署其职。并因其缉获假照案内要犯，受赏加太子少保衔。两月后因现任江督病愈复职，陶即不再兼署江督一职。但他仍在当月呈报的《复奏安置投首巨枭黄玉林等情形并淮鹾弊端不止私贩一节折子》中写道：“惟是两淮鹾务敝坏已极，弊端不一，实不止私贩一节，是以一时难期起色。”他已看到并点明两点：淮盐运疲课绌，要害在诸多主要环节，不止官盐受私盐冲击；不下重药治不了重病，重振淮鹾必得打持久战。他同时上呈一份《敬陈两淮盐务积弊附片》分析道：办盐成本应是引课、场价、运脚、使费之合成，但实际上还有一项称为“根窝”的，是底商（窝商）专利，收取运商每引一两银，年计有一百六十九万余两。而由“总商”取之于散商的“办公”经费，亦盈千累万。（注：起于清顺治朝时以盐商中资本雄厚认引多者为总商，由盐运司提名报督抚批准任之，其他盐商则称为散商，受其统领，认领的盐引汇于其下。总商为半官半商。）这种“根窝”和“经费”最终都要摊入盐本进入盐价。如此，淮盐价贵，私枭乘隙而起。他以淮盐第一大销售口岸武汉为例，陈述盐价之高、掺假之多；以淮盐枢纽仪征为例，陈述盐船、江船夹带行私。指出“惟盐务拔本塞源，必须革去奸商，另招殷实；而殷实之商又必须明定章程，删去浮费，使不受总商摊派之累，然后肯来。”他把去浮费之予直指“总商”，也是淮北纲盐改票后，淮、扬大盐商恨他之因。道光皇帝准陶对总商令其办运，严饬其不以办公为名摊派散商。对总商邹同裕、鲍有恒，按陶所奏，立即革除行盐资格，还不准暗中再行操作。同意由陶澍负责“另招殷实之商充补，并明定章程，删除浮费，以肃鹾政。”
道光十年八月二十五日，陶澍即获补授两江总督仍兼署江苏巡抚。道光皇帝朱批：“三省（江南、江西谓两江，而江南省又是江苏含上海与安微合称，故为江苏、安徽、江西三省）任重，自不待言矣，兼以河盐疲敝，更当加意讲求。”陶澍对此心领神会，在《恭报接受两江督篆折子》中表态：“臣惟有勉知愚诚，将地方营伍、盐漕、水利、宣防一切事宜，认真经理竭力尽心……”他对治理两淮盐弊、重振两淮盐务有了心理上的准备和意识上的铺垫。
同年十一月，陶澍又上疏《再陈淮鹾积弊折子》云：“查成本之输于官者为科，则有正项、杂项、外支、带款等名目；用于商者，有引窝、盐价、捆坝、运费、辛工、火足等名目。此外，应征杂支各款尚多，而外销、活支、月折、岸费等款，皆总商私立名目，假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价，以致本重价悬，销售无术，转运愈滞，积引愈多。”而在运输过程中，官引之重斤（即官允额外加斤）、装盐江船（溯江装运至销区）夹带，又成淮盐腹心之蠹，更有不法盐商“淹销补运”之骗术，明白张胆地骗销淮盐，即销售数引淮盐只纳一引盐税——偷税漏税。而起始于康熙朝的淮盐商人报效捐输，本是富有盐商对皇朝官府的课外奉献，至乾、嘉朝时，其名目渐多，数额也愈大，但实际也变了味。到道光朝初期，这种报效捐输虚化为借官帑行盐、借官帑报效，而允以其后办盐之利充之。实际上因官之腐、商之奸，所借出官帑迟迟本息均不按期归库。淮商这种手法居然骗得官府回馈盐商以更多的加斤（加斤之盐最后是进入了私盐渠道）、加价（最终是食众买单）、缓征其税，故使淮鹾循入盐价奇高、淮私严重；盐课积欠、官帑不归；官引不畅、盐商不运的疲敝怪圈。如上之析，可见陶澍调研之透！如无重振淮盐之志，是不会下此功夫的。附于本折子的《请删减盐务浮费及摊派等款附片》，则细析了淮盐价悬之因：官府收费、总商摊派、“岸费”增加等等。其中总商摊派，列举了总商以豢养乏商子孙之名摊派于散商；总商家储德音、春台两个戏班所费每年3万两银分摊于散商；冒捏向总漕、总河、巡抚各衙门支付“缉捕犒赏”之款名目每处三四千两分摊于散商；淮盐销区的关口——汉口之“岸费”亦为总商托冒而分摊。为了彻底弄清淮鹾之弊及寻求治理之法，道光皇帝遂委户部尚书王鼎和侍郎宝兴为钦差大臣，赴江苏会同陶澍查办。
王、宝、陶三人同上《会同钦差筹议两淮盐务大概情形折子》，不仅得出与陶澍相同的结论，且还奏请对前署两淮盐运使王风生因办理私贩失宜、被奉旨降四级调用作适当宽待，建议暂留江苏专办场灶之事，获道光皇帝恩准。其后，王、宝、陶三人又同上了《会同钦差拟定盐务章程折子》，提出十五条具体措施：裁减浮费；删减窝价；删减繁支；慎重出纳；裁选总商（不再设）；酌核带销；积欠宜缓；宜恤灶丁；实给船价；严究淹销；疏浚运道；添置岸店；亟散轮规；整饬纪纲；淮北宜另筹。均获旨准许照行。
真是能人多担责。陶澍做了这么多工作后，道光皇帝认定只有陶澍才能解决淮鹾疲敝这一大难，即降谕旨将两淮盐务归两江总督管理，裁撤了两淮盐政，把他直接推上了治理淮鹾疲敝的最前线。两江总督管理两淮盐政嗣后遂成定制至清末。道光十年十二月一日上谕：“两淮官引滞销，鹾务疲敝，……着将两淮盐务改归两江总督管理”。陶澍于次年正月十三日，正式接受了两淮盐政印信、文卷等。上任后，他即上呈《恭报接受两淮盐政印务折子》，在其中将他以前的调查结果再作出禀报：“伏查两淮鹾务，攸关六省民食。为引一百六十九万余道，为课四百余万两，加以外资各款，每岁不下三百余万两。合计钱粮（应达七百万两银。笔者加注），足抵数省地丁。……自二十年前（应为嘉庆朝十五年左右）已逐渐就颓，……四千余万之旧逋无从归完，一千余万之借本悉化乌有……。旋蒙钦派户部尚书王鼎、侍郎宝兴来江会议，……所议酌定盐务章程十五条，业蒙俞旨准行。”此折还不是在淮北改纲盐法为票盐法之章程，但陶澍已经提出要“裁浮费、去根窝、慎出纳、禁淹消、散轮规、减价敌私诸条”，而官、商对此均无思想准备，缺乏必要的社会舆论环境。特别是两淮办运的商人，仅剩二三十家，已不能一时扭转若干年的积弊。故他提出要假以时日，“由渐而入”，“始能复原”。道光皇帝要求他“悉心筹办，力图振刷，以期盐务日有起色”。
陶以江督管理两淮盐政后，展开一连串动作。一是奉旨遴选两淮盐运使。道光十一年一月，他上呈《钦遵谕旨保荐运司附片》，建议江宁府知府俞德渊任之。俞虽资历不及提拔所需，但道光帝还是采纳了陶的建议。二是同月，陶上《复奏仪征绅士信称捆盐夫役因闻课归场灶之议纠众赴县哀求折子》道：“至两淮藉盐为食之人不下十数万众，不独仪征为然”，他“早已筹虑及此，只因办理严密，外间无从探听，致该绅士虚报杞忧。”道光帝以为然。三是同月，又上《恭缴盐政养廉并裁盐政衙门浮费折子》，他报告了将定例上纳江督发放于盐务官吏的赏银二万两全数裁革，但他现在管理两淮盐务了，要把原上纳于他的二万两改为上缴户部，数额亦减为五千两。这无疑对裁减浮费有一定示范和导向作用，道光帝认为其作用的效果是“统计前后裁减每年（两淮浮费）费用银十六万两”，并要求他“其外支浮费及运司衙门滥支各项，俱着查明一并裁减。”四是同月上呈的《筹议加斤减价兼疏积引折子》亦获得皇帝谕示“户部核议具奏”。
道光十一年四月，陶《酌拟盐务人员改补调署章程折子》获准。裁撤两淮盐政后，陶对盐务官员的担任、续用、改业等去留问题，亦有周详考虑。这些人员涉及最基层的场大使、监掣人员及两淮盐运司之三个分司（通州即南通、泰州、海州）的运判、知事、库大使、巡检等职位。陶向来知人善任，像林则徐等清廷大员都是他举荐的。他对两淮盐政裁撤后有关“富余”官吏是否进入他主政的两江总督机构任职，都有安排：“先经记功超委人员，自应酌留；其熟悉盐务情形，……亦俱留资驱策 ；……可期造就者，拟请分别改拨，……”。“……盐场大使，……实缺中一时竟无员可调，……应请于地方现在府经、县丞中择其廉能勤干者随时调署”。道光十一年五月，陶《筹议稽查粮船夹带私盐折子》亦获帝允。同月，陶《淮北商力积疲请借项官督商运附片》中言：淮北引盐定销河南、安徽、江南四十九州县，只有八处运销尚属正常，余四十一处，运商十七家中仅二三家勉强维持，其余皆无力办运。为尽快步入改票之轨，拟暂借库银20万两，其中12万两借于运商，专委官员督其商运。另8万两赶快收买板浦、中正、临兴三场灶民盐斤，以济灶艰,责成淮北监掣同知陈在文负责官督。同月，《酌定楚西盐船到岸期限并委员巡缉以杜夹带盗卖各弊折子》；九月《陈奏岸盐广销并严拿侉匪惩办附片》等，都获得朝廷同意。
道光十一年底上呈《淮北滞岸请试行票盐附片》，于次年正月初五日奉到上谕：“……淮北畅岸仍归商运，其余滞岸即仿照山东、浙江票（盐与）引（盐）兼行之法，于海州所属之中正、板浦、临兴三场，分设行店，听民投行购买，运往售卖。择各场要隘之地，设立税局，给以照票，注明斤数及运往何处字样，凡无票及越境者，仍以私论。”至此，陶之淮北改纲为票全盘计划均获帝旨，可以实施了。
为了进一步清理淮北改纲盐法为票盐法的障碍，道光十二年，陶又连续上呈《查禁渔船带私折子 》和《回空军船夹带私盐请照上年章程严行查禁并饬堵川私潞私折子》等，均获旨通过。陶澍深知淮南盐区的情况比淮北盐区更为糟糕，且淮南盐区盐量大销区广盐课重，在两淮盐区改行票盐绝不等同于山东及浙江引（盐法）票（盐法）并行，难度极大，必须周密计划妥为办理。否则，不仅改革不能成功，且有身家安全之虑。所以他在淮北试行票盐获得朝廷认可同时，呈报《淮南奏销展限折子》，提出淮南销盐纳课任务稍作延期的请求，所幸获得朝廷允准。陶其实对在淮北行票盐法早成竹在胸，但为了更有把握，他又上呈《酌议淮北滞岸试行票盐章程折子》，具体计划、安排了诸项实施程式及控制措施，以确保改革顺利见效归于成功。陶于是年四月二十六日亲赴海州，登云台，经板浦，四望盐疃，看到盐斤堆积如山，而商力还未缓过劲来，疏销淮北盐斤如何开局？他向皇帝提出：再以上年奏准借用库款二十万两（官督商运后已回库）为本，委官员收灶户之盐转搬销售。他把这个想法写入《淮北票运商运之外仍酌运官盐附片》中。道光十二年五月二十六日奉到朱批：对其折子及其附片予以同意，着“依议妥办。”
淮北改纲盐法为票盐法开局于道光十二年七月。陶委海州州判龚照琪，以皇帝允准的借库银收买灶户盐斤转搬销售，领运一千五百引，往销区售卖，此行访查并惩办了关役勒索及武汉口岸把持之人。官方扫清了道路，做出了样子，淮商远近辐辏，蜂拥而至，淮北盐区又热闹起来了。不足四月，运销了二十余万引，淮北三场所积之盐一扫全空。在首战告捷鼓舞下，为了形成机制以保票盐法持久实施，次年，陶发布了《票盐简明章程告示》，将票盐法本意“裕课便民、化枭安灶”告知于天下，特别是具体地将票盐法操作规程“纳课买盐、出场过卡、运岸截角、扣限缴票”公示于贩盐人，包括民贩凭有效身份证明到海州盐运分司挂号，每号一百引，当堂缴纳盐课、经费、盐款；票盐引重同于纲盐，加包索及卤耗每引四百四十斤，课、费、价合计每引二两五分一厘；票盐年额行二十二万引，均匀分摊于板浦、中正、临兴三场；民贩下场捆盐时，实行三联大票控制，民贩所缴于海州盐运分司的盐款由场员（盐务系统办事者）当面交于产盐人，不得有丝毫克扣；指定了各场盐斤的秤验地点；规定在大伊山、海州西门、沐阳吴家集三处设票盐出场查验关卡；划定了票盐行运路线；海州、干于县食盐，一百斤为一票，下达了干于县每年额销三百引、海州加一倍的指标；票盐所经之处，不准有索要、刁难，也不准贩者盐与票分离。至道光十五年，因情况有所变化，本告示又补充了“归局捆运，尽除预卖、抬价等弊。酌加池丁卤耗、签席、人工、剥价银三钱”，引价达二两三钱五分一厘。身负两江总督之重权，陶又发布《严禁沿途匪棍扰累票盐示谕》，为票盐行运创造较好治安环境，令“一经发觉，或被民贩指告，该管州、县营汛擒拿到它，尽法处治。本部堂言出法随，决不宽贷！”对黄河八滩处违背前“告示”规定的票盐行运路线，陶亦发布《严禁八滩等处票盐转尖入黄示谕》，警告 “如敢故违，……定以私盐治罪，决不稍从宽贷。”
正在淮北票改初见成效时，有朝官御史上奏，对票法能否达成预期目的提出疑问，皇帝因此也生疑窦，要求陶澍“总期国课不致久悬，奏销无误期限”。陶接到军机处此上谕后，即上呈《复奏办理两淮盐务一时未得有把握折子》，从淮盐课重（正杂各项数至七八百万两银）、销广（运行安徽、河南、江西、湖南、湖北、江苏）而邻私众、征税压力大（江苏田赋仅二百余万两，道府州县上下齐忙亦难年清年额，淮盐数倍之则仅一个盐运司承担）、淮课国之所依而无能有蠲(免）、杜私疏销力不从心五个方面陈述理由，意在争取皇帝不改信任不变章法，说服朝官们别吹冷风别泼冷水更别立于反面而阻碍之。在实际上朝官、大盐商们明里暗里百般阻挠、甚或污损其人格情形之下，陶上呈了《请复设盐政附片》，提出不再管理两淮盐务，但表示“其淮北试行票盐法令伊始，臣自当督同委员，竭力办理，俟一年之后，章程大定，再交盐政一并专管。”封建社会帝王对臣僚是一句生一句死，特别是当帝王听信谗言时。久经官场的陶澍如何不知其理？激流勇退妥保自身安全，永远没错。道光皇帝并不认可陶如上的五条理由。道光十二年九月初九日上谕中言：“……有难以把握者五事，又以职任较繁，请另简盐政专司课务。实属有心取巧。国家设官分职，岂容私意更张？……如果淮鹾疲敝情形，实难整顿，何以于奉命任事之时，未思及此，并无一言陈奏？”皇帝也已按陶之所奏饬令湖广、江西、安徽等省各督、抚，支持陶的改革。故言：“……该督如有天良，即振奋精神，勉图自效；倘办理不公，有负委任，朕惟有执法从事，治以应得之罪，不能稍为宽贷。”陶澍就是陶澍。接到皇帝如此严厉的上谕，再上《请复设盐政奉旨训饬复奏附片》，仍坚持陈述自己所面对的诸多难题，斗胆把与被他革除的总商鲍有恒有近族关系的御史鲍文淳极力维护总商利益而阻挠陶之改革一事揭露出来，也把扬州大盐商们用斗纸牌诅咒他等事历历陈出。《附片》中汇报了淮北盐区试行票盐法进展情况：“至淮北票盐，业已畅行，从前滞岸额引，原只九万有余，几于片引不行。兹于七、八、九月内，已请票引十万有零，运销过于原额。”道光十二年闰九月十三日又获上谕：“本日据陶澍奏，……（盐商们对陶之愤恨）此辈固堪发指，然为国、为公之人臣，只可屏除不顾，尽心报国为是。应究者，处之以法可也。……淮北票盐，已有起色。……览奏稍慰。”
淮盐着实是太关乎大清朝廷了。在淮北纲盐改票到如此地步上，道光皇帝在听了御史周彦对淮北试行票盐法有三大顾虑之奏言后，仍派钦差穆彰阿到淮北盐销区湖北巡视。就此，陶上呈《会同钦差复奏体察淮北票盐情形折子》，在再次陈述改纲为票相关情形后说：“票盐之行，原出于万不得已之计。”在盐务衙门和地方大力配合下，“庶可期于有利无弊”。但对周彦讥言“如果利多弊少，请移其法于淮南。”陶将淮南、淮北盐务情形对比分析后，回击说他是“自相矛盾”。皇帝于道光十二年十二月初九日批谕：“知道了，仍照原议尽心妥办。”
初试票盐法时，遵帝命仅将安徽和河南滞岸21州县、江苏食岸8州县，及例不销引的海州、安东（涟水）2州县计31州县列为试行范围，而淮北盐畅岸江运8州县、销额勉强维持的湖运11州县仍留商运。为了扩大改票战果，陶上呈《淮北票盐试行有效请将湖运各畅岸推广办理酌定章程折子》。陶陈述道：票盐自道光十二年七月开局起，仅六个月运销达203100引，超额过半，海州积滞之盐，贩运一空。而留为商运的，仅有105000引。加上暂借库银由官试运为示范的66000引，亦不足商岸所需。淮北积滞之盐售馨，穷苦场民，得钱养活，当年海州大灾，亦无饿民。经与盐运使俞德渊、总办委员邹锡淳议，拟将票盐法推广至湖运11州县，而与淮南盐销岸交错的江运8州县仍予维持商运。获得户部议定、皇帝允准。于是，商贩愈众而场产适缺，加价争售，出场盐价高抬至每引三两者，高于《票盐简明章程告示》中标价，而在西坝和正阳关两个淮北盐行运枢纽的转售价则分别高达每引八两、十二两。产缺价贵，仍完成销售三十万引。但也带来负面的东西，即板浦、中正两场随意扩充盐池达一千余面，预售盐斤随之出现。可是垣商（收买灶户所产盐斤转售于运商的盐商，又称场商）所收盐斤不足以敷销，预收了民贩盐价款的垣商负票而逃。陶澍果断阻止这种做法，发布了《票盐由场局收垣发贩章程告示》，明令海州官府和海州盐运分司对私扩盐池、抬价销售、代购包买、船户索价等，随时访拿，严行究办。由于措施得力，其岁终，实运盐出场者四十万引。
票盐法取得初步成效且运行正常了，但陶澍并不敢稍加懈怠，他始终注意朝廷风向，尽其所能地规避和化解任何不利于票盐法宗旨的干扰。道光十三年二月，军机处转来御史徐广缙奏请事由，徐提出由各州县地方官筹官款运销淮盐按户摊派。陶即上呈《议复地方官筹款运盐及按户派销之法断不可行折子》，他说：“两淮盐引，课额甲于天下。其产二十三场，运销六省，水陆数千里，期间弊窦丛生。”经过落实《会同钦差拟定盐务章程》十五条后，盐船夹带之私、场灶透私、沿途窃阻之弊、盐栈盗卖之弊、捏报淹销之诓、各种浮费等弊，均已不再，票盐运畅销旺。如按徐御史之议，一是州县自有其公务繁忙无力以顾；二是州县亦无行盐所需之巨款无力筹办；三是百姓本就丁粮不能全纳，再摊派食盐必添新忧；四是百姓居无定所者众，腌制等用盐也无法确定其数，按户派销不现实。众多问题，必使盐销不出去，课收不上来。陶的观点还是由贩自运，由民自买食之。皇帝“依议”，陶再次维护了票盐法。类似工作陶澍还做了许多，从其上呈的奏折中便可知其略。如《请停止淮南加带己庚残引折子》、《陈奏回空粮船未便任带芦盐折子》、《再陈回空粮船未便任带芦盐折子》、《再陈粮私最为淮纲之害现在缉私紧要附片》、《再陈回空粮船未便任带芦盐附片》、《仍请停止加带己庚残引折子》、《查复楚西现卖盐价折子》、《复奏淮盐奏销难复原限折子》等，都从不同角度来排除干扰，确保票盐法按其自身规律运行，以达成功。
票盐法极大地刺激了淮北场民和票贩的积极性，以至增产增销。道光十四年三月，浙江因上年雨多欠产，无盐以销，向朝廷提出借买淮北票盐一万引。陶上呈《浙江借买淮北票盐一万引附片》，陈述淮北票盐储备亦少，仅可借买万引。票盐法在淮北实行一年有半，产多销多，已无余盐可以外借，足见其效。票盐法之效从陶于同年秋上呈的另一奏折附片《陈明淮北盐少贩多情形附片》亦得出同一结论：“淮北票盐，现在纳课者，已有四十余万，而产盐仅止二十余万，计溢数已十数万。……此则非晒扫之不力，实由票贩之过于踊跃争先也。”
淮北的海州盐区与淮南的通州（南通）、泰州盐区统称为两淮盐区，本为一家，但向来官府分称为淮北、淮南。道光十五年六月，陶上呈《淮南场盐缺产拟买淮北余盐接济折子》云：“窃照淮南通、泰二属场河，……卤气不升，以致缺产甚多，盐价增昂。……查淮北三场向系晒扫收盐，本年晴多产旺，计除票贩运行之数，尚有溢余。从前，南盐缺产，采买北盐，历有成案可循。……此时，……即暂运北盐接济。……收买十余万引，……分济各岸；……”陶另呈于道光十七年三月之《淮北改行票盐请免州县考核折子》，从另一个方面验证了票盐法后，淮北盐销售顺畅。折子中言：“兹查淮北改行票盐以来，按纲请运足额，且有溢请之引，均系票贩自行运售，并未由各州、县督销。”如此情形，再责州、县参与以督，实无必要，因而对州、县官吏考绩中当不列入票盐项。其实也免除了这些官吏的政务和劳累，必受其欢迎。道光十七年十一月，陶上呈《淮南丁酉纲无着悬引请提出二十二万引融于淮北行销折子》，则说的是淮南诸盐商皆因疲敝而歇业。而淮北则销售任务尽完，盐课有盈无绌。准备从淮南额销量中拿出二十二万引指标，由淮北票贩行运，其票盐之税及其应缴经费抵之于淮南名下，既可不误销区民食，亦达两淮盐课着落之效，也使淮北灶产不至于积存、淮南盐商可以缓解资本压力以图再起。道光十八年首季，陶上呈《请将淮北票盐每引加征杂课二钱同票盐溢课经费盈余一并协贴淮南杂款折子》；道光十八年末上呈《淮南戊戌纲盐请援案提出二十二万引融运淮北折子》；道光十九年初上呈《淮北戊戌纲票盐溢课经费盈余及加增杂课合共银三十六万余两协贴淮南杂款附片》，及其同期上呈《淮南戊戌悬引仍请融北折子》，均与上折同出一辙，功效叠加。
清朝淮盐检验时以20引为一马，盐商按马纳课，谓之底马。乾隆年间，曾因盐商以淮盐课重、淮北盐斤运道遥远艰难且工本过大为借口，提出先纳盐课之半，销完后再纳另半，谓之借马行盐。乾隆皇帝及官府上下接受盐商的报效捐输数额极大，对盐商们的要求往往有求必应。但到嘉庆时，因这种“再纳另半”造成的积欠太多，“借马”行盐被奏停。道光七年，在两淮盐疲敝深重、官府无有良策情况下，经时任两江总督琦善和两淮盐政张青选奏准，复以借马行盐。但形成前马未还、后借更多，盐课失纳尤重。在票盐法实施易商为贩、盐课有增无缺的有利时机，陶于道光十四年八月上呈《停借淮北商人底马折子》，提出停止借马行盐，凡行盐，均先纳课后运盐。朝廷官府当然同意。
纲盐法始自于明朝万历四十五年（1617），至陶澍在淮北施行票盐法已有215年之久，纲引盐制可以说是根深蒂固。陶之票盐法，亦不同于山东和浙江早已实行的票法，这些地方是纲引盐法与票盐法并行，陶之票盐法与之大为迥异。由于其改革之彻底，不理解不适应抑或恶意诋毁、故意抵制者众。票盐法已经取得如前的效果，仍有人出来干扰。陶澍于道光十四年底上呈的《缕陈历年办理两淮鹾务实在情形折子》，就反映了这一点。时有御史许球密奏两淮办理鹾务虚报、欺蒙，“自嘉庆十二年至道光六年计二十年，共解过内外饷银八千一百数十万，牵算每年四百余万。道光七年，更解过六百余万。今（实施票盐法）即（使）全竣，尚不及从前之数。”皇帝也下诏“着户部查实具奏”。假如实情真如许球御史所奏，那陶等众多参与改纲为票群臣，必身家性命不保。陶以自任江督兼理两淮盐政以来的履职情况，据理力辩。淮鹾疲敝之极，“本由十数年来积渐而成。此时整顿旧章，实与重新起造无异。”“前此道光二年清查案内，查出积欠银三千六百八十七万一千余两。道光八年统引案内，又查出积欠银一千一百七十五万余两。道光九年，复查出积欠银四百九十九万余两。计此数十年中，共亏欠银五千数百万。”他主政淮鹾整顿淮敝以来，不仅完成本期销盐之额，还带运以前残盐（欠销额）八十余万引。四年中共报完内外正杂课一千四百六万余两，实解（上交国库）正杂银一千二百余万两。陶对许御史密奏的一系列盐务问题，用事实和数据一一予以解释和回驳，终又过了一道险关。皇帝谕之：“从前曾燠、张青选、福珠隆阿、福森办理不善，立于罢斥，即系前车之鉴，该督当振刷精神，勉图自效，无稍贻误，致蹈覆辙。”
为了解决票盐法实施过程中碰到的每一个问题，确保改纲为票稳妥、顺利进行，陶澍不断地与朝廷进行沟通，奏明自己的观点和主张。如：《变通巡江章程以杜江船盗卖夹私诸弊折子》（道光十五年初）、《再请停止加带己庚残引折子》（道光十五年初）、《前奏办理鹾务情形尚有未尽谨再缕陈折子》（道光十五年初）、《复奏票盐抢案现在查办不致贻累地方折子》（道光十五年初）、《淮北场盐价值除例定六钱之外酌增签席人工等项三钱附片》（道光十五年闰六月）、《复奏淮盐五百斤出场并无弊混折子》（道光十五年十一月）、《奏明票盐验资挂号章程附片》（道光十八年三月）。据道光十九年三月陶《缕陈八年来办理两淮盐务并报完银数比较在前情形附片》统计：“……自改行票盐以来，淮北协贴淮南，除本年现已征存之三十数万两未据运库报收外，实计两年之内，共又代完南课银九十八万九千余两。”从陶澍生卒年看，这可能是他一生中最后一份奏疏了，因为他于道光十九年三月（1839年4月 22日）病逝。
如果说改革者自我评价存有自我拔高之嫌，那么清廷户部在咸丰元年（1851）中有一个结语（《皇朝政典类纂》卷70《盐法?﹣盐课》引邸抄）当为可信。其言：“夫票盐之所以愈于长（专）商者，何也？……票商随时认领，……而盐易销。则减费所以裕课，其利一。……票商无费，则盐价日贱，贱则可胜私，而销路日宽。则敌私即所以裕课，其利二。……票商挟本而来，故皆先课后盐，而课无短绌。则免欠课之积弊，其利三。……票商量力纳课，即（资本）为数无多，而亦准其贩运。则广民间生计，其利四。……票商则各自销售，恐人之或有不食，故盐皆洁白。则便各省之民食，其利五。……票商价轻，则人愿食官，而私贩因之以戢。则化天下之莠民，其利六。总此六利，又得人以经理之，当今生财之大道，计无有逾此者……”。